Skopiuj link
Do kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego – organu stanowiącego i kontrolnego – należy m.in. tworzenie, likwidacja i reorganizacja zakładów i innych międzygminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Powyższe wynika z art. 69 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 73a ustawy o samorządzie gminnym do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Związki międzygminne prowadzą gospodarkę finansową na zasadach i w oparciu o te same przepisy prawa, które dotyczą jednostek samorządu terytorialnego.
Zakłady budżetowe i jednostki budżetowe związków międzygminnych działają na podstawie tych samych przepisów co zakłady budżetowe i jednostki budżetowe gmin. Zakłady budżetowe i jednostki budżetowe związków są jednostkami sektora finansów publicznych, nie mającymi osobowości prawnej.
Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast podstawą gospodarki finansowej zakładów budżetowych jest roczny plan finansowy. Plan finansowy zakładu jest elementem planu finansowego związku, to organ stanowiący związku określa kwoty dotacji oraz plan przychodów i kosztów zakładu budżetowego. Zakład budżetowy działa w imieniu związku międzygminnego, realizując jego zadania. Jego samodzielność finansowa jest ograniczona (musi wypracować przychody na pokrycie co najmniej 50% kosztów jego działalności).
Likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki – co wynika z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Należności i zobowiązania likwidowanej gminnej jednostki budżetowej – przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto zgodnie z art 16 ust. 6 ustawy o finansach publicznych należności i zobowiązania likwidowanego samorządowego zakładu budżetowego przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji zakładu. Powołane argumenty wskazują na to, że jednostki budżetowe i zakłady budżetowe związków międzygminnych podobnie jak jednostki budżetowe i zakłady budżetowe gmin nie ponoszą ryzyka z tytułu prowadzonej działalności (ich działalność finansową regulują te same przepisy prawa).
Biorąc pod uwagę orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 września 2015 r w sprawie C-276/13 Gmina Wrocław oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt I FPS 4/15, które dotyczą odpowiednio gminnych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych wydaje się, że nie powinny być one uznane jako odrębni od związku międzygminnego podatnicy podatku VAT.
Wobec powyższego, czy zakład budżetowy lub jednostka budżetowa związku międzygminnego będą podlegać centralizacji rozliczeń w związku ze wskazanymi orzeczeniami oraz stanowiskiem ministerstwa finansów wyrażonym w komunikacie z dnia 29 września 2015 r.?
W celu udzielenia odpowiedzi na ww. pytanie należy się odwołać do jedynego (obecnie) projektu z dnia 14.01.2016 r. ustawy o zasadach rozliczeń w podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotu środków europejskich przez jednostki samorządu terytorialnego oraz o zmianie ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 1 zdanie wstępne projektu tej ustawy: ustawa określa szczególne zasady dokonywania przez jednostki samorządu terytorialnego. Należy przypomnieć, że jednostkami samorządu terytorialnego, w świetle art. 164 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji są gmina, powiat i województwo.
Tak więc art. 1 projektu ustawy wskazuje, że centralizacja będzie miała zastosowanie do jednostek samorządu terytorialnego. Również z art. 2 projektu ustawy centralizacyjnej wynika, że: Ilekroć w ustawie jest mowa o:
- jednostce organizacyjnej – rozumie się przez to:
a) utworzone przez jednostkę samorządu terytorialnego samorządową jednostkę budżetową lub samorządowy zakład budżetowy,
b) powstałą z mocy prawa jednostkę budżetową, podporządkowaną jednostce samorządu terytorialnego.
Nowa ustawa (obecny projekt) będzie skutkowała centralizacją jedynie tych jednostek, które sama wskazuje, tj. jednostek samorządu terytorialnego oraz ich jednostek budżetowych i zakładów budżetowych.
Jednakże to, że zakłady budżetowe i jednostki budżetowe związku międzygminnego nie działają we własnym imieniu i na własną rzecz, nie ponoszą ryzyka gospodarczego, są hierarchicznie podporządkowane, nie są samodzielne finansowo nie oznacza automatycznie, że przestaną być podatnikami podatku VAT i będą scentralizowane ze związkiem.
Związek międzygminny nie jest bowiem jednostką samorządu terytorialnego, choć działa na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jego jednostki budżetowe oraz zakłady budżetowe pomimo, że są całkowicie podległe związkowi międzygminnemu nie mogą być scentralizowane.
Aby taka możliwość mogła nastąpić konieczne byłoby istnienie (choćby projektowanej) podstawy prawnej w tym zakresie. A taka podstawa obecnie nie istnieje i nie jest przewidywana. Ministerstwo Finansów w projekcie ustawy centralizacyjnej nie chce dopuścić do centralizacji innych jednostek niż tam wskazanych. Może o tym świadczyć również fakt, że w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia w sprawie sposobu określania zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej w przypadku niektórych podatników Ministerstwo samo zrezygnowało z umieszczania państwowych jednostek budżetowych w projekcie tego rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma z projektem rozporządzenia w sprawie centralizacji. Nie następuje centralizacja państwowych jednostek z organami założycielskimi, które je powołały.
W przypadku związków międzygminnych ich centralizacja musi być dokonywana na podstawie obowiązujących przepisów. Jeżeli w projekcie ustawy o centralizacji brak jest przepisów dotyczących związków międzygminnych, to albo Ministerstwo Finansów nie chce takich centralizacji, albo o tych związkach zapomniał i być może w ostatecznej wersji one się pojawią.
Tym niemniej wobec braku w projekcie ustawy centralizacyjnej związków międzygminnych należy stwierdzić, że:
- zakład budżetowy ewentualnie jednostka budżetowa związku międzygminnego są (będą?) odrębnymi od związku podatnikami podatku VAT;
- nie jest możliwe przeprowadzenie centralizacji rozliczeń związku międzygminnego z jego jednostką budżetową czy zakładem budżetowym.
Wojciech Zajączkowski